2018年，對(duì)于中國(guó)環(huán)保企業(yè)來(lái)說(shuō)可謂“流年不利”。

從5月的“東方園林發(fā)債事件”開(kāi)始，環(huán)保企業(yè)的資金鏈危機(jī)逐漸爆發(fā)，影響迅速波及整個(gè)行業(yè)。盡管政策層不斷喊話，但直到年底，還是有不少企業(yè)仍然深陷資金鏈泥潭中無(wú)法自拔，不得不斷臂求生。

為何到了如今這步田地?有的企業(yè)把原因歸咎到了PPP清理整頓。他們認(rèn)為，正是因?yàn)槿ツ?1月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(業(yè)內(nèi)稱“92號(hào)文”)，導(dǎo)致PPP不規(guī)范項(xiàng)目大規(guī)模清理出庫(kù)，有的省份開(kāi)始叫停PPP項(xiàng)目，才使得很多環(huán)保PPP的中標(biāo)大戶陷入財(cái)務(wù)困境。

12月1日，由全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)舉辦的2018中國(guó)環(huán)境上市公司峰會(huì)在廣東肇慶舉行，這是一年一度的環(huán)保行業(yè)盛會(huì)。桑德集團(tuán)董事長(zhǎng)文一波、首創(chuàng)股份總經(jīng)理?xiàng)畋?、威立雅中?guó)區(qū)副總裁黃曉軍……這些行業(yè)大佬們聚到一起，其中的議題之一就是“PPP困惑與制度探討”。

“中國(guó)式PPP”到底對(duì)不對(duì)?過(guò)去一年，PPP“刮骨療毒”取得了什么成效?未來(lái)，“新PPP時(shí)代”究竟走向何方?在這場(chǎng)激辯之后，答案或許已經(jīng)浮出水面。

“教會(huì)了學(xué)生，老師就失業(yè)了”

民營(yíng)企業(yè)對(duì)于PPP的怨言已經(jīng)是老生常談，令人沒(méi)想到的是，幾乎沒(méi)怎么參與的外資企業(yè)對(duì)PPP也有很多不滿。

蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華表示，PPP最早是從英法等國(guó)開(kāi)始推行的，所以蘇伊士、威立雅等外企早期對(duì)中國(guó)PPP的推廣做了不少貢獻(xiàn)。蘇伊士很早就在澳門(mén)以PPP的形式做了供水特許經(jīng)營(yíng)，威立雅也在成都做了中國(guó)的第一個(gè)PPP項(xiàng)目——成都水六廠項(xiàng)目，這些項(xiàng)目后來(lái)都成了住建部、發(fā)改委等組織學(xué)習(xí)、參觀的典范。

“2013年，當(dāng)發(fā)改委、財(cái)政部?jī)纱蟛课ν芇PP之時(shí)，我們的老外非常興奮，他們覺(jué)得這是自己的強(qiáng)項(xiàng)，因此都‘摩拳擦掌’地準(zhǔn)備大干一場(chǎng)。”孫明華說(shuō)，“不過(guò)，在參與了兩個(gè)PPP項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)之后，老外突然發(fā)現(xiàn)有些不對(duì)勁，因?yàn)榕c他們所想象的PPP有很大不同。”

再后來(lái)，市場(chǎng)又進(jìn)來(lái)了一批競(jìng)爭(zhēng)者，很多建筑企業(yè)都成立了環(huán)保公司，大舉進(jìn)軍PPP項(xiàng)目?！拔覀兙透盗?，因此，在這一輪的PPP大潮中，外企基本上沒(méi)有參與其中?！睂O明華說(shuō)。

威立雅中國(guó)區(qū)副總裁黃曉軍也表示，“中國(guó)式PPP”跟他們理解的PPP有很大差別，不是他們熟悉的業(yè)務(wù)，所以他們決定還是“以看為主”。

“PPP中的三個(gè)‘P’，第一個(gè)‘P’是指政府，第二個(gè)‘P’強(qiáng)調(diào)的是專(zhuān)業(yè)性，第三個(gè)‘P’則是指合作伙伴，這就意味著大家要有同等的市場(chǎng)地位、同等的收益權(quán)和同等的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任?！秉S曉軍說(shuō)，“假如離開(kāi)了第二個(gè)專(zhuān)業(yè)性的‘P’和第三個(gè)合作伙伴關(guān)系的‘P’，這個(gè)PPP可能是我們比較難以理解的?！?br />
他表示，一個(gè)PPP合同，有兩點(diǎn)是至關(guān)重要的。一是明確的價(jià)格機(jī)制、回報(bào)機(jī)制，也就是“物有所值”;二是要有非常明晰的服務(wù)邊界，以法律來(lái)保障。

對(duì)于黃曉軍的觀點(diǎn)，孫明華也表示認(rèn)同。她表示，很多人問(wèn)她為什么不做PPP?其實(shí)原因很簡(jiǎn)單，一是這些PPP項(xiàng)目回報(bào)太低，他們接觸的最高只有7%，根本達(dá)不到他們的投資要求;二是風(fēng)險(xiǎn)太大，除了項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)，政府的支付能力和支付信用也存在疑問(wèn)。

“基于以上兩點(diǎn)，我們這些年沒(méi)有參與任何的PPP項(xiàng)目。前幾天我們發(fā)布了一個(gè)新聞公報(bào)，說(shuō)蘇伊士參與了武漢的一個(gè)PPP項(xiàng)目，但那也是跟著其他企業(yè)一起做的，而且我們只占投資的0.1%?！睂O明華說(shuō)。

“用一句笑話來(lái)形容，在PPP這件事上，老師教會(huì)了學(xué)生，然后老師就失業(yè)了?！睂O明華表示，“希望在‘新PPP時(shí)代’，在兩大部委的政策整改之后，有了明確的政策和方向之下，也能給我們外資企業(yè)參與PPP的機(jī)會(huì)?！?br />
“英國(guó)的情況跟我們不一樣”

在剛剛過(guò)去的這一輪PPP大潮中，咨詢公司或許是最受益的人之一。以大岳咨詢?yōu)槔?，總?jì)參加了一萬(wàn)多個(gè)PPP項(xiàng)目的咨詢，PPP項(xiàng)目合同總額度達(dá)到了上萬(wàn)億，大岳咨詢董事長(zhǎng)金永祥也因此成為聞名全國(guó)的PPP專(zhuān)家。

談起“中國(guó)式PPP”的得失，金永祥首先表示，企業(yè)都在強(qiáng)調(diào)PPP踩剎車(chē)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和損失，但沒(méi)有人提到過(guò)去幾年因?yàn)镻PP自己“得到了什么”。實(shí)際上，過(guò)去5年，正是因?yàn)镻PP的大力推廣，才使得很多企業(yè)收獲了大量新業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模的增長(zhǎng)。

“英國(guó)大使館到我們公司來(lái)搞調(diào)研，我就跟他們說(shuō)，你們英國(guó)跟我們情況不一樣。你們法制健全，有契約精神，做項(xiàng)目主要是專(zhuān)家主導(dǎo)。而我們的項(xiàng)目長(zhǎng)官意志起很大作用，項(xiàng)目決策時(shí)不光要就項(xiàng)目論項(xiàng)目，還要看這個(gè)項(xiàng)目對(duì)整個(gè)城市的未來(lái)發(fā)展會(huì)怎樣。”金永祥說(shuō)。

因此，在金永祥看來(lái)，中國(guó)的國(guó)情決定了我們的PPP一定是“中國(guó)式PPP”。上世紀(jì)90年代的時(shí)候，金永祥做項(xiàng)目時(shí)還曾經(jīng)用卡車(chē)來(lái)拉過(guò)文件，那都是國(guó)情決定的。

“盡管我們的PPP有很多缺點(diǎn)，但它有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)就是量大。正是因?yàn)榱看?，所以這一次‘中槍’和‘躺槍’的企業(yè)才會(huì)特別多。也正是因?yàn)榱看螅乓馕吨袊?guó)的PPP已經(jīng)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的融資模式了，而是變成了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策?，F(xiàn)在所有傳統(tǒng)上應(yīng)該由政府、財(cái)政投資的那些項(xiàng)目，在開(kāi)始建設(shè)時(shí)都要想一想，要不要采用PPP模式?！苯鹩老檎f(shuō)，“我們不要拿中國(guó)的PPP和國(guó)外的比，而是要拿PPP跟其他經(jīng)濟(jì)政策比，如平臺(tái)融資、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、專(zhuān)項(xiàng)債、土地財(cái)政等。這樣一比，PPP還是中國(guó)當(dāng)下最好的一種選擇?！?br />
其次，PPP還培養(yǎng)了一大批中國(guó)環(huán)保企業(yè)，推動(dòng)了中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也解決了中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題。從這一點(diǎn)講，每個(gè)人其實(shí)都是PPP的受益者。

此外，PPP也給整個(gè)國(guó)家?guī)?lái)了一些改變，使得地方政府的決策更加科學(xué)了，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)讓環(huán)保產(chǎn)業(yè)的效率大大提高了，實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；蛯?zhuān)業(yè)化。

“過(guò)去，我們每個(gè)城市都有一個(gè)自己的污水處理廠，管理效率也比較低下。”金永祥說(shuō)，“現(xiàn)在，像北控這樣的大企業(yè)已經(jīng)達(dá)到了3千萬(wàn)噸的處理規(guī)模，這就意味著可以制定一個(gè)更好的制度體系去管控，還可以到北歐去買(mǎi)技術(shù)。無(wú)論在技術(shù)上還是管理上，水平都可以有很大提高?！?br />
最后，PPP還有一個(gè)好處，就是提高了地方政府的財(cái)政透明度。

“我跟財(cái)政系統(tǒng)打交道這么多年，發(fā)現(xiàn)有一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，他們總也搞不清楚地方到底有多少債務(wù)，每年都要搞幾次調(diào)查。

現(xiàn)在PPP推行后，地方的建設(shè)項(xiàng)目全都公開(kāi)了，公開(kāi)就意味著中央政府監(jiān)管的時(shí)候更加容易了。因此，PPP也使得我們國(guó)家在治理現(xiàn)代化方面邁出了非常重要的一步?！苯鹩老檎f(shuō)。

“清理整頓后將迎來(lái)新時(shí)代”

在這場(chǎng)關(guān)于PPP的論戰(zhàn)中，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目官員張戈可能是發(fā)言嘉賓中最年輕的一位，看起來(lái)還不到三十歲。面對(duì)各位企業(yè)大佬的輪番炮轟，她雖然最后一個(gè)發(fā)言，但態(tài)度仍然不卑不亢，微笑著一一回應(yīng)了企業(yè)們的質(zhì)疑。

首先，她解釋了財(cái)政部力推PPP的初衷。過(guò)去5年，財(cái)政部牽頭來(lái)做PPP改革，是把它上升到了“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)”的高度。宏觀層面，PPP有利于國(guó)家治理現(xiàn)代化;中觀層面，PPP推動(dòng)了行政體系改革、財(cái)稅體制改革和投融資體制改革;微觀層面，PPP關(guān)注項(xiàng)目的物有所值(ValueforMoney)、全生命周期管理、按績(jī)效付費(fèi)、信息公開(kāi)、讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事等。

“PPP改革在全面深化改革中起到了先行先試的探索作用，充分釋放‘放管服’改革紅利，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，加快公共服務(wù)補(bǔ)短板建設(shè)。通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)、全生命周期管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、按效付費(fèi)和透明公開(kāi)等創(chuàng)新機(jī)制，全面提升公共服務(wù)供給效率。通過(guò)放寬準(zhǔn)入、打破壟斷、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)等，讓各種所有制企業(yè)公開(kāi)公正平等競(jìng)爭(zhēng)，充分釋放出社會(huì)資本創(chuàng)造創(chuàng)新活力，豐富了公共服務(wù)供給方式，提高了供給質(zhì)量，降低了供給成本?！睆埜暾f(shuō)，“在立足我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理模式與國(guó)際通用做法相容互通，服務(wù)‘一帶一路’建設(shè)。世界銀行2018年度《PPP采購(gòu)報(bào)告》對(duì)全球135個(gè)經(jīng)濟(jì)體的PPP政策法規(guī)進(jìn)行打分對(duì)比，中國(guó)PPP居于全球中上游水平?！?br />
隨后，她又解釋了過(guò)去一年發(fā)生變化的原因。

“在PPP改革中，部分地方出現(xiàn)泛化異化等不規(guī)范發(fā)展問(wèn)題。2017年7月全國(guó)金融工作會(huì)后，過(guò)去一年，財(cái)政部按照黨中央國(guó)務(wù)院部署要求，迅速行動(dòng)，全面清理整頓PPP市場(chǎng)，堅(jiān)決剎住泛化異化亂象。去年8月份以來(lái)，財(cái)政部下發(fā)一系列規(guī)范整頓文件，建立了中央、省、市、縣四級(jí)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制;對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任超過(guò)本地區(qū)一般公共預(yù)算支出10%紅線的地區(qū)堅(jiān)決停止新項(xiàng)目入庫(kù)。從去年專(zhuān)項(xiàng)整頓工作開(kāi)始到今年10月份，共清理退庫(kù)2,428個(gè)項(xiàng)目、涉及投資額2.9萬(wàn)億元，整改完善2,005個(gè)項(xiàng)目、涉及投資額3.1萬(wàn)億，共約占管理庫(kù)項(xiàng)目規(guī)模的一半。”張戈說(shuō)，“這是PPP必須經(jīng)歷的陣痛，我們不規(guī)避問(wèn)題，目的是治病救人，確保PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)，PPP將真正迎來(lái)新時(shí)代、好時(shí)代、大時(shí)代的發(fā)展?！?br />
針對(duì)有企業(yè)提出的“PPP制度創(chuàng)新”的問(wèn)題，張戈回應(yīng)稱，5年來(lái)，財(cái)政部進(jìn)行了“五位一體”的制度體系建設(shè)，即法律、政策、合同、指南、標(biāo)準(zhǔn)的制度體系。優(yōu)化完善PPP操作指南、物有所值評(píng)價(jià)指引、財(cái)政承受能力論證指引，出臺(tái)PPP風(fēng)險(xiǎn)管理指引、PPP績(jī)效管理指引和污水垃圾領(lǐng)域項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)合同，建立PPP項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)體系。接下來(lái)還將配合司法部出臺(tái)PPP條例，預(yù)計(jì)今年年底可能就會(huì)發(fā)布。

此外，去年財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部四部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建〔2017〕455號(hào))明確規(guī)定，要在污水、垃圾兩個(gè)領(lǐng)域全面實(shí)施PPP項(xiàng)目。這也是非常重要的，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保工作的重要性，以及部委之間的協(xié)同作用，是生態(tài)環(huán)保PPP的重大進(jìn)步。

而針對(duì)“加大民營(yíng)資本參與度”的問(wèn)題，張戈表示，根據(jù)全國(guó)PPP中心平臺(tái)的數(shù)據(jù)，截至2018年第三季度，參與PPP項(xiàng)目的7029家企業(yè)中，民營(yíng)資本和外資總共占比達(dá)到了48%。尤其是在市場(chǎng)開(kāi)發(fā)較早、現(xiàn)金流回報(bào)比較穩(wěn)定的垃圾處理和污水處理領(lǐng)域，民營(yíng)資本的參與率更是高達(dá)82%。

數(shù)據(jù)也顯示，在19個(gè)一級(jí)公共服務(wù)領(lǐng)域中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)行業(yè)的新增、累計(jì)項(xiàng)目數(shù)量和投資額幾乎都保持在前三。根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，污染防治與綠色低碳項(xiàng)目今年9月底，累計(jì)總數(shù)4,519個(gè)、投資額4.4萬(wàn)億元。

“所以，民營(yíng)資本對(duì)于整個(gè)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的PPP是有引領(lǐng)和帶動(dòng)作用的，他們的技術(shù)讓政府方學(xué)到了很多風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、科學(xué)決策的知識(shí)，同時(shí)也讓公共服務(wù)更加專(zhuān)業(yè)、更加多樣了，效率和質(zhì)量都得到了提升?！睆埜暾f(shuō)。

在今年5月舉行的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要提高環(huán)境治理水平。要充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”。在今年6月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》中也明確提出，要“規(guī)范支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”。

“這個(gè)政策導(dǎo)向是很好的，中央明確提出要‘采取多種方式支持PPP模式?！睆埜暾f(shuō)。

最后，張戈表示，PPP在公眾服務(wù)領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域還是大有所為的，希望各方繼續(xù)保持對(duì)PPP的信心，一起把公共服務(wù)做好，為污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)貢獻(xiàn)更多力量。